基层民警行政执法面临的困境分析

在我国社会经济和人民生活水平不断提升，城市化进程持续深入发展，社会利益主体和诉求多元化的同时，居民间的贫富差距不断扩大，阶层流动存在一定的固化倾向，这就导致社会矛盾和纠纷空前激化，持续出现的综合性问题给政府治理和公共安全管理带来巨大挑战。公安机关查处案件数持续在一个较高水平运行，同时由于移动互联网时代的到来，智能手机等移动终端的普及，移动支付、网络沟通和互联网对传统行业产业的颠覆性创新改造，给居民生活带来便利舒适体验的好处之余，犯罪手段也逐步智能化、组织化、高科技化，以往需要面对面才能达到犯罪目的的违法活动现在可以依托网络远距离实现。而公安机关的工作理念、处置能力和技术手段存在一定的滞后性，与社会公众所期待的理想状态不相匹配，给基层警察的行政执法活动带来压力和挑战。警察队伍需要在执法规范化建设、提升专业执法能力等方面多下苦功。在外部环境中，社会治理方面，需要以政府为主，公安机关、政府和社会力量形成治理合力，提升治理能力和治理水平，实现公共管理活动的外部正效应。挖掘内部潜力，在地方政府机构编制总量控制的背景下，进行警力资源的优化配置，力图实现在无增长的条件下改善警力，确保基层公安工作的可持续发展。

2.1基层民警行政执法现状

随着社会事务的日趋复杂，社会治安领域的内涵也大大扩张，公安机关基层警察是各项公安基础工作的主要工作人员，对于基层工作，一般用“上面千条线，下面一根针”来说明一线警察职能的多样和繁重。在面向辖区群众开展工作时，既有“110”接处警工作和上级布置的打击任务，还有来自政府、上级公安机关、辖区的非警务活动要求，民警的执法能力和水平直接关系政府和公安机关的社会治理形象。近年来，一些重大涉警舆情事件的发生，从舆论监督、队伍建设等方面对警察行政执法活动提出挑战，也深刻地推动着警务机制改革和民警执法水平的提高，社会整体法治环境改善，居民的获得感、幸福感、安全感逐步提升。

一是基层警察的法治意识明显加强。通过在公安部指导下各级公安机关组织开展廉政教育和法治教育、业务知识学习、电脑及智能手机办公培训等，基层民警普遍深刻认识到，警察的执法权威来自严格依照法定程序行使权力，合法性是基层基础工作的基石，依法行使权力在警务工作中具有基础性、全局性的地位。经过学习，对于服务于群众的一线民警，更加牢固地树立依法用权的法治思维，注重办案流程的程序意识，公平公正地开展工作。特别是公安机关紧跟时代发展潮流，利用微博、微信、公众号等新媒体平台开展宣传和业务公众，拉近与公众的距离，公开接受群众监督，也快捷、便民、高效地为群众服务。

二是完善警察行政执法责任制度建设。在开展执法责任制工作中，国务院加大顶层设计力度，修订《公安机关督察条例》，公安部修订《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等一批部门规章，通过分解岗位职责、执法质量考评检验、责任追究，执法工作基本实现流程明晰、职责清楚、定期通报、责任到人。同时，纪委监委持续加大执纪审查力度。2017年，我国公安监察部门立案查处民警违法违纪案件10390起，给予党政纪处分8159人次。2018年我国公安监察部门查处公安民警违纪违法案件7408起，给予党政纪处分6148人。工作中突出重点，特别是对公安民警涉黄涉赌、为黑社会充当保护伞等恶劣违法犯罪行为，仅全国“扫黑第一案”山西闻喜盗掘古墓案就抓获516名涉案人员，查处充当“保护伞”的公安民警17人。

同时，我们也应当看到在社会管理和公共服务中，警察与社会公众关系较为紧张，警察的社会评价不高。人民心目中标准的警察形象，是对人民群众热情和蔼，是危难时群众的救助者；对犯罪分子铁面无私，是正义的守护者。但是随着市场经济大潮下社会阶层的不断分化，社会利益主体的多元化，传统话语体系中的“农民伯伯”“工人兄弟”逐步失去政治上的光彩，还原为普通的工作身份的同时，警察的形象也悄然变化。“周秀云案”、“雷洋案”、“于欢案”等影响力极大的社会热点事件，使得基层警察执法工作不断受到质疑，警民矛盾不断激化。在各地年末政府职能部门考核评比中公安机关常常居于中下游。然而，在和平发展的今天，职业危险程度最高的公职人员群体就是警察，大部分警察从身体到精神长期处于亚健康状态。在政府机构之中，公安机关基本上是仅有的24小时全天值班的公共服务部门。为了国家和社会的发展稳定、人民群众的安宁生活，警察队伍付出了巨大而沉重的代价。在维护社会稳定和治安管理方面，警察开展大量的公务活动，由于相关立法滞后、政府部门协调不畅等诸多因素影响，民警执法水平尚未达到群众的心理满意程度，在人员相对短缺、工作量大、工作压力大的情况下，每年因公牺牲民警人数持续处于高位状态，尚未有扭转迹象。反映在具体的数字上，根据公安机关的统计，2014年，全国公安机关有393名民警因公牺牲、5624名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄45.3岁；2015年，全国公安机关有438名民警因公牺牲，有4599名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄46.3岁；2016年，全国公安机关有362名民警因公牺牲，有4913名民警因公负伤；2017年，全国公安机关有361名人民警察因公牺牲，有6234名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄43．5岁。2018年，全国公安机关有301名公安民警、141名警务辅助人员因公牺牲，1.2万余名公安民警和警务辅助人员英勇负伤。从近年来民警牺牲的原因来看，显示猝死（过劳死）所占比例最大，基本占牺牲总数的一半。在冰冷的数字背后，是警察逝去的生命和破碎的家庭。按常理，作出如此巨大牺牲的队伍，应当得到全社会的尊重。然而，当前暴力抗法、袭警事件时有发生，群众对公安工作的参与度不高，支持度不高，公安机关的公信力有所下降。

2.2基层民警行政执法面临的困境

警察的行政执法行为处于特定的社会环境中，在一定的社会生活状态下存在并发展，与社会环境保持着互动和平衡。警察的执法环境，是指警察的执法行为和社会环境之间相互联系、互相影响的互动平衡状态，它制约并影响着执法行为的效果。警察行政执法水平以警务系统规范有序的制度设计和执法人员的能力为依托，还依赖于外部执法环境的配合和支持，与社会执法环境保持共生、平衡的互动关系。

在当前社会经济转型发展的大环境下，人们的生活方式不断发生着变化，居民的社会活动范围扩大，人口区域流动性强，社会不同利益群体不断分化组合，呈现多元化共存的格局，由此也引发了很多的社会治安问题。社会成员的法制意识、人权意识整体上大大提高，公共安全事务事关公众的切身权利和利益，受到越来越多的关注。对于基层民警在维护社会秩序稳定和公共安全时面临的执法困境需要予以高度关注。

一是社会结构和管理模式的深刻变化。首先是改革开放以来，伴随着工业化和城市化进程的持续推进，市场经济的深入发展，越来越多的农业人口离开土地，进入城市和工厂，城市原有的绝对公有制经济结构瓦解，从“单位人”成为“社会人”，社会公众在政治经济生活中有更多的选择自由， ……此处隐藏4290个字……权限范围或公安系统内能够彻底解决的事务性、技术性的警情，也大量存在需要多部门协同才能获得最优执法效果的综合性的警情，后一种警情的解决需要社会治安综合治理的系统性工作，包括政府各职能部门和检察院、法院等司法部门。

面对警察执法的现实困境，需要透过问题的表象，分析深层次的原因。

2.3.1警察执法权限的不够清晰

基层警察执法的现实困境，首先源于警察执法权限的不够清晰。“有困难找警察”曾是一句十分广为人知的口号，但从法治的角度却经不起推敲，反映出社会对警察权限认知的泛化。现代社会，政府都无法解决所有的社会难题，何况是政府的一个部门。而从法律规定看，立法赋予警察过于庞杂的权责。例如公安机关承担着一般治安管理、户籍管理、刑事案件侦查等多项职能，而这些权限划分并不明确，内部执法组织力量也没有完全按照职权进行科学分类。这种组织思路，以及过于宽泛的职权配置，往往令警察不堪重负。比如户政方面的管理工作与民政部门对人口的管理有一定的重合。因此，破解警察执法困境的关键，是需要从立法上科学界定并合理划分警察执法的权限，这是走向警察规范化、法治化执法的前提。

基层所队的工作应该把公安基层基础工作置于重心和优先地位，服务辖区群众和单位。粗略统计，实践中，基层所队处置少部分刑事案件，除去刑侦、食药环侦、经侦、网安、法制的工作，其余治安、国保、禁毒、人口、反恐、部分消防等工作任务，都需要完成，这些项目都面临着上级对口警种部门的检查考核。而受到业务考核等因素的影响，基层民警的工作重心被动偏离了公安基础工作。

2.3.2 警察资源配置不合理和警力不足

警察执法的现实困境，也与警察资源配置不合理和警力不足相关。警力不足是公安机关的共性问题，但是相对来说基层所队的警力不足又尤为突出，己成为当前制约民警行政执法活动和公安部门长远发展的根本性问题。以笔者所在的太原市为例，据2017年人口抽样调查，太原市年末全市常住人口437.97万人 ，其中流动人口约104万人，配置正式民警8000余名和辅警近1000名。警民比约为1:600。其中基层所队民警约占全部民警的50-60%。一方面在编民警的数量与实际警力需求量的不相适应。随着社会转型期各种矛盾、纠纷高发，案事件数量的随之增长，警察工作量逐步增加。然而警察的总量多年来未有较大突破，有限的警力经过市局、分局的层层分流，真正下沉到基层所队的数量进一步缩减。同时，不同警种间部门本位主义现象严重。部分机关单位因临时性、阶段性、突击性工作需要，常以工作需要为由，从基层借用警力，存在长期借用的情况。实际上基层所队长期处于紧张的状态，少一个民警，其负责的一项或几项工作就要移交他人，警力明显捉襟见肘。同时还有部分民警，在基层工作一段时间后，就千方百计寻找机会向党政部门流动或者往工作轻松的机关调动。

在现有的警察队伍中还存在年龄结构失衡的情况。由于基层所队承担的工作任务明显高于公安局机关或其他政府部门，同时对于即将退休的、身体不佳的老民警大都采用照顾的政策，只能象征性安排一些工作，一般不承担具体的工作任务，不对目标任务提出考核，任务不能平均分配到人。加上近年来对于民警执法规范化的要求不断提高，案件的程序性工作愈加复杂，考录进入警队的部分新民警成长期比较长，往往需要较长的时间才能掌握基本技巧和办案流程，独立办案。公安队伍平均年龄偏大，形成青黄不接的失衡结构。警力向基层倾斜的政策落实情况也不尽人意。当前，各警种提出夯实基层基础工作，在实际操作过程中，对于社区民警配备数量尚无具体规定，其他警种提出下社区，大多采取挂空名的形式，或要求派出所相关民警兼顾某一方面的工作等等。

2.3.3警察执法后勤保障机制不足

基层警察执法的现实困境，还受到警察执法后勤保障机制不足的影响。近几年来，由于财政方面的支持，警察的后勤保障情况有所改善，但是并不乐观。作为国家社会治安管理机构，按照层级化分配原则，公安机关的经费一般由同级政府财政部门承担，地方税收的水平决定了公安经费的保障水平。经济较发达地区，基层公安机关的日常办公经费能够得到保障，经济欠发达地区的基层所队领导为了本单位办公够正常能运转，解决部分交通费和办案经费等费用，不得不想办法找乡镇领导、上级部门或辖区单位解决困难。在这种模式主导下，很容易形成执法活动趋利化的倾向，把手中权力转化为利益。

由于受财力的影响，基层民警只能按照警务活动的需要配备基本装备，一些实用的、高精尖的新型装备基本没有，导致机动能力差、作战反应不够灵活。公众可以直观感受的就是警车方面，在部分警情处置中，存在因警车老化、保养管理不善致使民警存在陷入危险境地的情况，甚至出现警车追不上嫌疑人车辆的情况。以笔者所在的警务站为例，该机构是本人所在的业务大队下高校中队的派出机构，距离市区偏远，辖区常住人口4万余人，工作六年以来，借用管辖单位保卫部门的办公室开展警务工作，一直没有连接公安专用网线，只能依靠无线网卡接受无线信号进行工作，稳定性差，基本的硬件设施的不到保障；没有符合公安部要求的办案场所，无法全程摄录案件处置情况，给工作造成很大不便。

2.3.4警察的内部激励机制不足

基层民警执法的现实困境，还与警察的内部激励机制不完善有关。从职业上看，警察执法面临着繁重的治安管理任务，是和平时期牺牲率极高的职业，但其职业保障与风险明显不成比例。无论是在人身安全保障还是工资福利待遇上，现有的法规制度都没有在警察内部确立足够的激励机制。警察，作为一份特殊的工作，是一支纪律部队，公众不了解的是，基层民警基本上需要保持24小时手机开机，以确保随时接听上级指令、开展警务工作。而在同级别政府公务员群体中，公安部门的内部晋升道路极为狭窄，领导职位少，竞争激烈。同时，民警在执法过程中还需要面对不实投诉、恶意投诉，无论是物理层面上的暴力袭警，还是恶意和不实投诉、不实报道等，民警都承担着较大的心理压力。当恶意和不实投诉发生时，上级领导第一时间的反映大多是息事宁人，主观认为是民警执法不当造成的。公安部门督察、法制、政工都会介入，不断问询、答复，浪费了大量的人力物力，严重挫伤了民警的执法积极性。

此外，在业务考核方面，2015年初中央政法委明确要求：中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。但实践中各地公安机关把“指标”改成“目标”，还是需要完成的工作任务，对基层所队和民警换一种形式进行考核，考察考核也越来越多，同时考核标准和考核指标也在不断变化，影响了基层民警的工作的有序性和连续性。考核评价机制中，打击、破案仍然是作为评判基层公安机关工作的重要标准之一。考核的结果，直接与职务晋升、立功受奖等事关基层民警的切身利益之间挂钩，迫使民警的工作必须围绕考核的指挥棒转，投入大量的精力去完成打击、破案等考核任务。

总之，破除基层警察执法困境，离不开完善的警察权益保障，需要从国家层面顶层设计，建立警察执法激励机制和基层所队考核标准，建立统一科学的警察工资福利制度。